高校新校区建设贷款的风险与对策

作者：张建初 2010-08-11 来源：《江苏高教》

　　“十五”以来，伴随着我国高等教育大众化的进程，在持续多年扩招学生的推动下，高校以扩大办学规模，完善基础设施，增强办学实力，提高办学水平为目标，纷纷建设新校区。形成了全国各类各层次高校全面向银行贷款建设新校区的局面，这既是高校自身谋求发展的行为，也是政府积极引导的结果。高校普遍大规模、高标准的新校区建设及其基本依赖银行贷款筹措建设资金的情况，引起了社会各界的关注，并提出了高校新校区建设是否必要，新校区建设依赖向银行贷款是否应该，高校因此形成的庞大的负债带来的风险以及该由谁来承担等质疑：这些确实值得我们去思考，从而理清关系，认清风险，提出对策。

　 一、高校向银行贷款建设新校区的可行性

　　企业通过负债扩大再生产能力，以获取更多的利润的行为是众所周知和可以理解的。高校是事业单位，属非营利组织，应用贷款的手段扩大办学空间(能力)，是否可行呢？尽管大部分高校已经这么做了，并且还都是大手笔，笔者还是愿就其可行性进行探讨。

　　首先，向银行贷款是需要还本付息的。其次，还本付息的资金来源依赖于高校经费收入增长，及其未来经费收支差额之结余。第三，其每期经费结余数至少要等于和大于每期所需支付的贷款利息，如此才能发挥财务杠杆作用，获得以贷款手段扩大办学空间(能力)的效益。否则，将债务累积，负担愈重，以至于影响学校事业的正常运转乃至学校无法办下去。

　　那么，我国高校未来经费收入增长的来源有哪些呢？一是政府财政拨款增加。《中国教育改革和发展纲要》制定的到上世纪末，我国高等教育经费投人达到占GDP的4％的目标，虽尚未实现，而且还有所降低。这既是我国高等教育事业的困难所在，但也是希望所在，发展潜力所在。这是我国由计划经济向市场经济转型过程中的财政支出结构尚未调整到位的表现。但我们有理由相信，4％的目标是能够实现的，而这是一个庞大的经费增长来源：二是作为非义务教育阶段的大学学费收费标准，将随着经济的发展、人均收入水平的不断提高而相应提高。三是研究生全部实行缴费就读，已是势在必然。这也是高校经费收入增长的重要来源。四是社会各界愈来愈重视高等教育，支持高等教育，形成的各类教育基金和教育捐赠有着方兴未艾的发展趋势。最近国家出台的对五种捐赠教育事业予以免征所得税的政策，无疑是个良好征象。基于上述对高校未来经费收人增长可能的分析，笔者认为，高校合理利用财务杠杆，以适度的负债来建设新校区、拓展办学空间、改善办学条件、提高办学水平是可行的：

　　二、高校新校区建设贷款风险度

　　高校利用银行贷款进行新校区建设虽然可行，但存在着债务风险，这就要求我们合理确定贷款风险临界点，以把握好适度贷款的界限。

　　企业对适度负债的界限为净资产的40％一60％。而高校贷款风险度的界定指标，笔者认为应从两个方面来考量：一是年度高校经费收支净结余与年度贷款利息支出之比。即f=x／y(其中：f为风险度系数；x为年度贷款利息；y为年度经费收支净结余)。等于l为风险临界点，大于l趋向于风险增大，小于1趋向于风险减小。二是在建设及贷款期间内，高校经费增长预期的经费收支净结余与建设期贷款本息之比：即F=(B x)／Y(其中：F为风险度系数；B为贷款总额；x为贷款累计利息；Y为贷款期间经费收支净结余)。等于1为风险临界点，即经费收支净结余正好能覆盖贷款本息，大于1趋向于风险增大，小于l趋向于风险减小。

　　年度风险临界点是狭义的、消极的风险控制点，也是贷款风险的下限。因为年度经费收支结余仅能覆盖贷款利息支出部分，尚无法还本。在临界点上，既不能减少负债，但也不扩大负债。所以这仅是贷款风险的下限。

　　期间风险临界点是广义的、积极的风险控制点。是贷款风险的理想控制点。既充分发挥了财务杠杆作用，又避免过度贷款带来的风险。

　 三、高校新校区建设贷款风险防范

　　(一)科学制订新校区建设规划

　　高校新校区建设贷款风险的产生并不是到形成贷款时才产生的，实际上它在新校区建设规划时已隐含其中。因为规划一旦被批准并付诸实施，相应的贷款规模随着工程的进度已成为必然。所以这一贷款规模是否存在风险，在新校区建设规划之时已经确定：由此，防范高校新校区建设贷款风险，应从新校区建设规划抓起。高校新校区建设规划，应依据目前学校在校生规模和政府核定该校未来发展规模以及学校的类别和教育部规定的该类别高校生均占地面积来确定。而不能盲目攀比，一味地求大，比豪华。

　 (二)有效调整校区布局，适时置换部分校区

　　高校建设新校区后，校区布局和对老校区的安排处置，就成为一个课题。一般有以下几种情形：(1)新校区选址与老校区较近。(2)新校区选址与老校区较远。(3)仅一个老校区(未曾并校)。(4)有多个老校区(一般为并校所形成)。新校区与老校区较近者，考虑到资源共享的可能性，新校区建设规模可适当向下限靠拢。反之，则可适当向上限靠拢。

　　学校建设历史较短，老校区无明显风格特色或特定意义的，新校区建设规模可向上限靠拢，并积极置换老校区以减少贷款。反之，则可向下限靠拢，保留老校区，但应尽可能发挥其效用。学校因并校形成多校区的，则更应在建设新校区的同时，统筹布局各校区的功能，并积极将部分老校区调整出来用于置换，既可避免因校区分散增加运营费用，又能通过置换，减少新校区建设贷款，提高资源效益。当然，同时需正确处理好教职员工对老校区的历史情结，做到校区置换的适时与共识。

　 　(三)谨慎计算安排年度故支结余，科学预测

　　未来经费收入增长及收支结余作为非营利组织的高校，理论上应不存在经费收支结余，因为从培养人才的角度看，学校的经费收入是永远也满足不了经费支出的需求的，如果有结余，也只是时间性结余和结构性结余。

　 (四)合理确定融资方式及规模

　　目前，高校新校区建设融资方式主要是银行贷款、信托、BOT等方式。其中：银行贷款年限相对较短，一般为5～10年，对学校近期财务压力较大，但其利率较低，财务费用较少。信托和BOT方式，年限较长，一般呵15～20年，对学校近期财务压力较小。但其利率较高，财务费用较大。因此，要合理组合，即使财务压力设定在学校可承受的范围内，又将财务费用控制在合理的水平上。

　　但是，高校可人为地形成经费收支结余。当然，这需以保证学校正常运转基本经费支出需求为前提。从目前高校部门预算执行情况来看，政府主管或财政部门，从制度上规定年度部门预算时，必须预留5％～10％的机动经费。尽管事实上，高校每年都将其在决算前全部用于了项目支出安排，但我们至少可以认为当高校每年有效控制项目支出安排时，就能够形成一定量的经费收支结余。当然，这个结余量是有限度的。这个限度按不同学校的实际情况，可考虑在经费收入5％一10％，其结余量可作为考虑新校区建设贷款规模风险狭义临界点的测算依据。

　　高校对未来经费收入增长的预测可以从以下几个方面考虑：一是政府增加投入的可能性。政府在职能转型中，尚未形成完整的公共财政体系，增加对高校教育的投入尚有较大空间，尤其是实现教育投入占GDP4％的目标还有较大距离。因此，政府有增加对高校的投入是可能的，而这一增长率应不低于GDP的增长率。否则，4％的目标是永远也不可能实现的。二是办学空间扩大后，有无进一步增加学生容量的可能性。一般来说，高校新校区建设规划，均充分考虑了该校未来发展及规模定位的因素，所以，增加学生容纳量是计划之中的，是可能的。学校就能通过增加学生数量来获得一定的经费收入增长。三是非义务教育阶段的研究生教育全面缴费势在必行。这将是学校经费收入增长的一个重要方面。四是社会各界对高等教育愈来愈重视和对高校的捐赠愈来愈多。

　　近日，财政部、国家税务局发布的对五种捐助免征所得税的政策，明确“企事业单位、社会团体和个人向符合条件的公益性、非营利性慈善组织、机构捐赠、捐赠款可以在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除”。这将有助于高校获得更多的社会各界的捐赠。以上这些经费收入增长因素是可能的，实在的，但在具体测算时，仍应持谨慎态度，避免盲目乐观。通过具体测算得出的经费增长量扣除未来发展的必要的经费支出增长量后的经费结余量可作为考虑新校区建设贷款规模风险广义临界点的测算依据。

　　四、政府应是高校新校区建设经费投入的主体

　　前面对高校新校区建设贷款风险与对策的分析论述，都是从高校角度着手的。那么，如果一旦风险真正发生后，谁是最终承担者呢？是政府。只有政府最应拿出化解这一风险的具体对策与措施。说到底，政府应是高校新校区建设经费投人的主体。

　　高校新校区建设，既是高校自身谋求发展的行为，更是政府积极引导的结果。政府理应是高校新校区建设经费投入的主体。

　　首先，高校是政府举办的，其运行经费来源为政府拨款和经政府核准并纳入国库收支的学费收入，其基本办学条件包括：办学空间(土地)、房屋设施、仪器设备等，这些应由政府投入建设。其次，高校建设新校区的直接原因是多年来不断扩大招生，使高校原办学基本条件已远不能适应现有在校学生规模的需要。而扩招学生是政府实施《中国教育改革和发展纲要》，推进我国高等教育大众化进程的具体行动和对高校的要求。因此，政府应该为高校完成这一历史性的艰巨任务创造完备的基本办学条件。第三，教育部颁布并于2003年修订的《高等学校办学基本条件》明确规定了高校生均占地面积和教育用房面积。依据这一规定，高校进行新校区建设是必需的，是符合政策要求的。第四，高校进行新校区建设从项目立项、规划可行性报告审批到建设施工，都是经过政府及有关职能部门批准的。第五，高校以银行贷款的方式筹资进行新校区建设是在政府积极引导和推动下运行的。政府鼓励高校要“善于用明天的钱办今天的事”，并辅之以贷款贴息政策。

　　以上说明政府既希望为实现高等教育大众化创造符合要求的基本办学条件，又因财政在短期内安排不出如此巨大的基本建设经费投入，于是，采取引导高校通过向银行贷款进行新校区建设的政策来实现这一目标。由此，可以明确，政府应是高校新校区建设经费投入的主体。

　　那么，政府应如何在这方面作为呢？笔者认为，有以下几点可以考虑：一是科学规划高等教育的发展规模，并严格核定高校具体的在校生规模；二是在核定规模的基础上，合理审定高校校区布局和新校区建设规划以及部分校区置换；三是合理批准新校区建设投资规模；四是严格控制新校区建设贷款规模；五是引导高校采用合理的融资结构，分解或降低贷款风险；六是制定与高校新校区建设投入贷款相应的中长期财政投入计划，以最终由政府完成对高校新校区建设的全部或大部分经费投入。至于贷款利息的负担可以主要或大部分由高校自己承担，以促进高校合理安排贷款规模和贷款进度，尽可能节约财务费用。

　　高校新校区建设，有的已经完成，有的正在建设，有的刚刚在规划，这不是哪一所高校的盲目性为，而是符合办学规律的必然，是未来我国高等教育不断提高办学水平、培养更多更好人才的新的更高平台。只是在这一建设过程中，政府和高校要共同来吧握好一个度，科学规划、合理布局、适度负债、有效投入、降低风险，以取得预期的效益。

　　《江苏高教》2007年第1期