关于落实高校领导干部任期经济责任的探讨

陆美娟

　　摘　要：文章对高校领导干部任期经济责任的概念和重要性进行了阐述，通过对高校领导干部任期经济责任主要内容的阐述和当前存在问题的分析，提出了如何更好地落实高校领导干部任期经济责任的建议。
　　关键词：高校　领导干部　经济责任
　　一、前言
　　高校财务管理工作为依法筹集事业资金，规范校内经济秩序，保障国有资产完整，提高经费使用效益，维护学校合法经济权益，促进教学、科研事业发展，起到了非常重要的作用。但随着高等学校办学规模和办学自主权的不断扩大，市场经济体制的建立，高校财务中也出现许多情况，如一些学校存在预算管理不严格、收费管理不规范、挤占挪用专项资金、盲目贷款、资产与负债比例失调、校办企业产权关系不明晰、收入支出管理和固定资产管理混乱等问题。因此，为了进一步加强和改进高等学校的财务工作、严肃财经纪律、提高财务管理水平，2000年6月教育部和财政部联合下发了《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》(教财200014号)，意见要求高等学校必须逐步建立健全各级经济责任制。但经过几年的实施后，经济责任制的落实并没有达到其应有的目标，内部经济工作秩序的混乱并没有得到有效的根治，收入的体外循环、重大经济事项缺乏充分论证、违法违纪等现象时有发生。本文从分析现状入手，找出目前高校经济责任落实中存在的问题，提出新形势下如何落实高校领导干部经济责任建议。
　 二、高校领导干部任期经济责任的概述　　　　高校领导干部经济责任的基础理论有两个，一是公共产品理论。高等教育的准公共产品属性决定了以政府公共财政拨款为主、以市场调节(收费)为辅的资源配置机制，同时，又具有明显的私人产品的属性。只有采取政府财政拨款和向受教育者收费相结合的方式，才能体现社会公平与效率。高校领导干部管理的资金是财政资金和学生家长的学费，涉及到国有资产和公众利益，肩负着对高校资金的保全责任。二是委托代理理论。委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。在产权结构中，由于所有权与经营权是分离的，所有者与经营者之间形成委托代理关系。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。公办高校的委托代理关系主要表现三个层次：从全体人民至各级人民代表大会、各级人民政府、公办高校管理。高校领导干部作为代理者肩负着高校经济的受托责任。　　　　高校领导干部(行政主要负责人)任期经济责任包括三个方面：经济管理责任、经济发展责任和个人经济行为责任。这三方面有五个共同点：一是是否依法履行经济管理的职责；二是经济活动是否按规定程序进行，效益如何，有无应由本部门承担责任的重大失误；三是财经管理的规章制度和内部控制制度是否健全、有效；四是本部门经办的债权债务是否真实、合理，有无纠纷和遗留问题；五是本人遵守财经法规和财务制度情况，有无违纪违规问题。　　　　高校建立经济责任制对促进高等教育的发展有重要的现实意义和战略意义。建立健全任期经济责任制度，是贯彻实施国家财经法规、提高管理水平和避免财经工作失误的必然要求和有效途径。明确高校领导干部经济责任，有利于指导高校领导干部开展经济工作；明确经济目标，规范经济决策程序，有利于保障高校经济发展的科学性、效益性；落实经济责任，有利于权、责、利的结合，促进高校对资源的二次分配；能够保障财务管理水平的提高和效益的优化，这是深化高校改革、促进事业稳定发展的基础。　　　　三、当前高校贯彻落实经济责任制的现状分析　　　　《会计法》明确了单位负责人的经济责任，以及对单位直接负责的主管人员的违法处罚等均作出明确规定；2000年教育部、财政部出台的《教育部、财政部关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》中指出，各直属事业单位的法定代表人对本单位的财经工作负有法律责任，经济责任制的内容应贯穿于直属事业单位财经工作的各个方面。但实际情况是，许多高校的经济责任落实不尽如人意，据《中国教育和科研计算机网》高教新闻报道：据统计，从1998年至2002年，仅广州地区高校就发生各类违法违纪案件达一百多宗，被纪委立案查处的有110宗153人(其中涉及县处级干部25宗39人)，这里面有广外原基建处长、暨大体育部原副主任、广工设备处原处长等。2006年11月21日，天津大学原校长单平存在严重失职错误，给党和人民的利益造成了重大损失，被罢免全国人大代表职务。2009年，武汉大学原常务副校长和常务副书记涉嫌巨额受贿被批捕、武汉大学科技学院院长被“双规”。中国社会科学院在出版的2010年中国教育蓝皮书中指出：“高校已成为腐败犯罪新的高发区”，诸多高校领导干部倒在权钱交易上。　　　　为什么高校领导责任的落实会存在如此多的问题，究其原因，笔者认为有以下几个方面：　　 　 (一)经济责任认识上不到位　　　　经济责任是一项涉及面广、政策性强、任务复杂而又艰巨的工作，关系到学校的经济秩序和财经活动，是关系学校改革和发展的大事。但长期以来有些学校的经济管理工作者存在对经济责任制认识模糊，对高校落实经济责任制的重要性认识不足，造成对经济责任制工作不关心、不重视，甚至认为只是财务部门的事情，与己无关，把经济责任制工作当成额外负担。有的人认为，经济责任制工作抓不抓无所谓，作为学校只要把教学和科研搞上去就行。这些问题的存在关键是思想上没有认识高校落实经济责任制的重要性、必要性和紧迫性。　　　　(二)经济责任不明确　　　　就现状来看，高校经济责任仍需进一步健全。审计报告指出的高校管理不善等问题，以及高校案件频发足以证明，学校在领导干部任前对其经济责任没有具体的规范。在责任分解方面，某些高校没有进行责任分解，没有明确领导班子中每位成员的责任。高校中层领导干部涉及的岗位较多，学校对他们在经济方面的一些权力和职责不明确，存在责任交叉和责任空档，出现“有利大家争，有弊大家推”的现象。领导干部对岗位职责所需涉及的经济内容并不了解，甚至陌生，在工作中不可避免地出现对自身的经济责任不明确，工作范畴模糊，工作指标不理解等问题，可见高校经济责任的明确仍是目前最为薄弱和亟需加强的环节之一。明确学校各级经济责任显得尤为必要。　　 　 (三)经济责任不落实　　　　从目前现状来看，教育部、财政部在高校经济责任方面作了相关规定，规范了直属高校领导干部的经济责任的范围和法律职责，确定了领导干部在高校经济活动中的地位和重要性，对于高校领导干部今后工作的开展起到了十分重要的作用。从近年来的高校案件中不难看出，无论是部直属高校还是省属高校、院系，都在一定范围内存在腐败现象，值得深思的是，有无制度可依，已经不再是问题的关键，而真正导致高校经济案件频发的主要原因，是高校经济责任制度的落实问题。目前经济责任审计大都还是采用先离任后审计的形式，审归审，用归用，审用分离。从保护干部的角度出发，发现问题也是大事化小、小事化了，监督只是停留在口头上。若不能在工作中切实落实经济责任，那么再健全完善的高校经济责任制度规范，也将失去其存在的意义和价值。　　　　(四)干部结构不合理　　　　统筹学校资金运作，对外投资，如何解决经费短缺，如何提高资产使用效率和办学效益、减少损失浪费和无效投资等均是高校领导干部需要面对和解决的问题。这就需要既懂教育规律、又懂资金运动规律的领导进行指导和组织。目前，在高校领导班子中，专业或知识结构不合理，大部分没有按有关规定配备熟悉高校财务管理、预算管理、资金运动规律的总会计师，而是由不太了解或甚至不懂财务管理、预算管理、资金运动规律的副校(院)长或校(院)长来分管高校的财务管理工作，因其不太熟悉高校的财务管理以及相关的审计工作，致使经常出现盲目决策甚至瞎指挥等情况。目前高校已成为违纪违规和新的腐败“重灾区”，给高校财务管理工作带来许多损失。　　 　 (五)审计作用发挥不到位　　　　1.审计目标不明确　　　　在高校内部经济责任审计中，其审计的对象比较复杂，涉及院校职能部门、院系所、教辅单位和后勤产业等不同经济运行模式的单位。其中既有经济部门，也有有科研和教学部门，有些领导干部在上任时并没有明确其经济责任，或者学校没有授权，有些科研部门负责人甚至没有涉及经济管理的工作。缺乏经济责任目标，无从开展经济责任审计。　　 　 2.评价体系不健全　　　　目前，对干部任期经济责任的审计评价尚缺乏统一规范，评价指标体系尚未建立，特别是财务收支的真实性、合理性、效益性评价，任期经济目标完成情况评价，遵守国家财经法规评价，内部控制制度的健全和有效的评价，重大事项决策评价，资产安全完整评价等均缺乏一个较为系统的评价体系，没有量化界定，审计人员难以操作。　　 　 3.公允性欠缺，可利用度不高　　　　同级审计、时间短、审计人员水平等因素均在不同程度上对审计结果的客观性产生影响，造成审计结果有欠公允。同时，对于如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定，影响了审计效果的发挥。目前高校的经济责任审计无论在管理要求上、领导者的意识上都停留在审计评价初级阶段，可利用度不高。　　 　 四、落实高校经济责任的建议　　　　(一)建立健全高校各级经济责任制　　　　高校建立健全各级经济责任制，应以责为依据，责权利结合为原则，使各级领导、各有关部门在经济工作中按规定行使权力，按规定承担责任。经济责任制应贯穿于高校整个经济循环过程，具体包括日常预算收支的经济责任制、经济政策和财经制度制定与调整的经济责任制、财务管理体制确立与改变的经济责任制、财务主管人员任用和变动的经济责任制、国有资产完整与保值增值的经济责任、重大支出项目安排和对外投资的经济责任制。各高校应根据实际情况，在“谁主管，谁负责”和“谁签字，谁负责”的原则基础上，建立健全校领导、财务部门、各有关部门、二级单位财务主管人员和基层财会人员等各级、各部门经济责任制及多层次的管理体系，通过一级管好一级、一级带动一级、逐级实行经济责任制，明确校内各级人员在财经管理工作中的权利和责任，增强单位领导及有关责任人的经济责任意识，使各级人员能按岗位责任制的规定在经济工作中各司其职、各负其责，使学校的财经工作有章可循、有法可依，从而为高校教育事业的发展营造一个良好的氛围。　　 　 (二)改革高校财务组织结构，设置总会计师岗位　　　　高校应配备精于财务管理的总会计师，协助校(院)长组织领导高校的财经工作，以弥补校领导专业缺陷，发挥高校领导班子的专业或知识结构的最佳效能，从而有利于校领导更好地进行经济决策，有利于经济工作科学性、有效性地开展；对于高校经济责任有了更好的诠释和把握，有利于将高校经济责任落实到各项具体经济活动中去，促进高校教育事业全面协调可持续发展。　　　　为了加强高校的经济管理，提高办学效益，落实《总会计师条例》，原国家教委、财政部1991年10月29日以教财199182号文下发了“关于高等院校贯彻《总会计师条例》的实施意见”，首次提出在高等学校设置总会计师的要求。1991年国家教委和财政部联合出台的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》中曾明确提出：规模较大的高校1995年必须配齐总会计师的要求并且明确在高校行政领导班子中，要有一人行使总会计师职责，协助校(院)长全面领导学校的财经工作。2007年财政部、教育部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》进一步强调：规模较大的高等学校按国家有关规定经批准可以设置总会计师岗位，协助校(院)长全面领导学校的财经工作，直接对校(院)长负责。“高等学校总会计师的主要职责是：组织领导学校的财务管理和会计核算工作，参与学校重要经济问题的分析和决策，执行国家有关财经法律、法规、政策和制度，保护国家财产。对违反国家有关财经法律、法规、政策、制度或有可能在经济上造成损失、浪费的行为，有权制止或者纠正等。”　　 　 (三)充分发挥审计作用　　　　高校的审计机构是监督学校财经运行、保障学校经济活动健康有序发展的部门，建立健全高校经济责任制必须充分发挥其审计的作用，利用审计力量建立健全各级经济责任人的离任审计制度，具体可从以下几个方面入手：　　　　1.明确审计目标　　　　要根据高校具体情况列出重点审计内容。一是坚持认真审核任职期间各项经济指标完成情况；二是开展内控制度审计，主要审查内控制度的健全性、合理性和有效性，促进被审计单位各项工作制度化、规范化、法制化：三是抓好任职期间各项收支和经营成果真实性的审计。　　 　 2.健全评价体系　　　　《教育部关于做好领导干部经济责任审计报告交接工作的通知》(教财20072号)中教育部首次将经济责任审计作为高校领导交接内容。因此，为了更好地服务于经济责任的落实和日常工作的开展，审计评价体系的建立应以经济责任的具体内容为依据，以经济责任的具体职责和义务来构建审计评价体系。只有这样，审计过程才有明确的依据，审计的结果才更加客观公正。紧紧围绕经济责任的内容开展审计，建立评价体系才有利于审计结果更好地反映出任期绩效，将审计运用到实际工作中，指导工作的开展。　　　　3.借助社会力量　　　　借助社会审计机构的力量进行审计，避免出现“同级审同级，同级走过场”的现象，保证审计结论的客观公正性，确保审计结果的公允性。社会审计组织具有业务活动范围的广泛性和审计能力独立的特点，其在查证、鉴定、验资和咨询服务，尤其在建设项目预决算、资产评估等方面，积累了丰富的工作经验，得到了社会的认可。在经济责任审计中，授权资质比较好的社会审计组织参与审计，利用他们专业力量的优势进行监督、审计，一方面将会最大限度地节省审计成本，提高审计工作的效率；另一方面必将提高审计的公允性、透明度、可信度，有利于审计结果的客观公正和有效运用。　　 　 4.加强审计结果的运用　　　　审计机关实施经济责任审计后，应当及时提交经济责任审计结果报告，同时对被审计领导干部(人员)所在地区、部门、单位执行审计决定和落实整改意见的情况依法进行监督。组织、人事部门应将经济责任审计结果作为干部考核、奖惩、选拔、任用的重要依据，对被审计领导干部(人员)在任职期间经济责任履行情况比较好、工作业绩突出的给予表彰和奖励，在干部考核中予以肯定，并作为干部任用的政绩依据之一；对被审计领导干部(人员)在任职期间经济责任履行情况较差、问题较为严重的进行诫勉谈话，作出组织处理。同时，要将领导干部(人员)经济责任审计结果以及结果运用情况归入干部档案，作为考核干部业绩的依据之一。　　　　五、结论　　　　高校领导干部经济责任制的建立健全能够使领导干部在具体工作中能够思有所据、行有所依，为经济责任的落实提供前提和保障。经济责任的明确能够规范领导干部日常工作，做到明确工作范畴和工作指标，有利于优化工作质量，提高科学性和效率性；经济责任落实为任期评价提供依据，为下任领导工作的开展提供参考和依据，便于高校经济工作的阶段性、持续性和阶梯式进步。　　　　目前高校领导干部经济责任在制度健全、责任明确和责任落实等方面均存在亟需改进和完善之处，明确和落实经济责任是高效领导干部经济责任问题的关键所在，本文对此进行了深入的分析和讨论，希望能够推进高校经济责任制度的建立健全、领导干部的经济责任得到明确和有效落实。　　　　参考文献：　　　　1任喜雨，张延君，韩志光.高校经济责任审计内容与评价方法浅析J.财会通讯，2008(4).　　　　2张彤.高校行政负责人经济责任审计的评价方法EB/OL.中国审计教育网，2007.　　　　3李恩，牛贵霞，王淑红.高校设置总会计师的必要性研J.财会月刊，2004(5).　　　　4陈慧.高校处级干部任期经济责任审计存在的问题及对策J.江苏工业学院学报，2004(3).　　　　5张守臣，陈建华.高校党政领导干部任期经济责任审计之必要J.沈阳大学学报，2004(3).　　　6朱红利.浅谈高校任期经济责任审计J.吉林省经济管理干部学院学报，2005(1).　　　7李晓玲.高校内部各单位领导干部任期经济责任审计研究J.中山大学学报论丛，2005(5).　　　　8许荣华，李孟坪.关于高校领导干部任期经济责任审计的探讨J.茅思师范高等专科学校学报，2005(4).　　　　9教育部，财政部.关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见S.　　　　10汪敏.社会审计组织是参与经济责任审计的重要力量Z.浙江审计，2002(4).　　　　11江苏省13所省属院校2005年度财务收支审计结果Z.2006.　　　　12李金华.审计理论研究M.北京：中国审计出版社，2001.